浅谈行政区划对武进城区规划的影响
何永峰

　　一、综述
　　当今随着国内经济的高速发展与城市化建设的大力推进，城市规划越来越受各地政府和社会各界的关注，规划水平也不断得到提高，城市规划作为政府实行宏观调控最有力的手段正发挥着愈来愈重要的作用。然而，作为一座城市经济与城市建设的战略性发展指导，城市规划必然会受到该座城市行政区划范围的限制，也就意味着城市规划不能突破某一特定的区域边界。

　　二、行政区划对武进城区规划的影响
　　武进作为常州市区的重要组成部分，必然也面临着行政区划的限制。2002年5月常武地区进行了行政区划调整，武进撤市设区，成为常州市区的重要组成部分，原来自成体系的城市规划必须进行调整，纳入常州城市总体规划中。2004年4月1日，牛塘镇与农发区纳入武进城区进行统一规划管理，意味着武进城区的范围又一次得到了扩张。四年来，常武一体化程度得到了很大的提高，但在规划工作中仍存在着众多因行政区划带来的弊端。
　　1、对规划管理的影响
　　城市规划管理是确保城市建设有序进行的必要行政手段，是实施城市规划的有力保障。在编制各类城市规划时为了体现规划的全局意识，编制人员往往淡化行政区划的范围，但城市规划管理必须在行政主管部门所管辖的行政区域内进行。武进城区周边分别与天宁区、钟楼区、戚墅堰区以及遥观镇等地接壤，在对区界地块进行审批时，为保证地块的完整性及可利用性，往往需要跨越行政界限，但这又与行政权限相冲突，导致审批工作的难度加大。
　　武进城区范围涉及湖塘镇、牛塘镇、高新技术产业开发区与农业综合开发区四个较为独立的行政区域，各镇、开发区由于经济建设的需要，往往是规划跟着项目走，导致项目选址屡屡与城市总体规划相背，而由于规划决策机制的不健全，规划行政主管部门也难以完全依据总体规划来审批。
　　2、对城市形象的影响
　　由于行政区划调整以前常州与武进各自为政，两地的城市建设重点分别位于两地的城市中心，使得处于两地交界处的常锡路两侧及附近地区呈现边缘化的趋势，道路狭窄，建筑普遍低矮旧，居住环境较为恶劣，严重影响整个城市的形象。
　　同时，也造成城市道路两侧景观的不连续性。常武路与武宜路是连接武进城区与常州中心区的主要纽带，武进区内由于道路两侧均为老城区，建筑年代已久，且十分密集，改造的难度相当大，至今仍显得较乱，因此使得中心区段两侧建筑景观与武进区段两侧建筑景观不协调。尽管最近武进区政府已大手笔的展开对常武路两侧景观进行改造，也已取得较大实效，但武宜路两侧地块改造仍未提上具体日程。
　　3、对城市交通的影响
　　根据常州市城市总体规划，常州市区呈南北向狭长形的组团式发展方向，南北向距离长达数十公里。近年来，常州中心区与武进城区之间的交通流量越来越大，常武路与武宜路作为两条主要的联系道路已经越来越难以承受拥堵的交通压力。常武路北接天宁区的清凉路，武宜路北接天宁区的兰陵路，由于建设主体的不同，导致两条道路由区界开始横断面也不同，更加剧了整条道路的拥堵。随着312国道与京杭运河南移至武进区界，两地之间又添了一道天然的分割带。
　　4、对城市环境的影响
　　据了解，2005年江苏省环境保护厅在对武进区10个水环境考核断面的测评中全打了零分，水环境的日渐恶劣令人担忧。然而这10个考核断面主要分布于武进港、采菱港、武宜运河、西太湖等城市主干河流附近，且多位于常州市中心区的下游以及金坛、宜兴等地交汇点，仅靠武进一方力量要把水质提高一两个档次难度相当大。尽管2005年一年武进环保局就关、停、并、转集中治理了200多家化工企业，但由于整个水域的污染源并未完全消除，因此水体质量仍未得到有效改善。
　　5、对市政公用设施建设的影响
常州中心区与武进城区正在各自建设一套相对完善的城市基础设施，经过多年的努力，武进城区已经初步建设形成了给排水、供电、燃气、通信等基础设施的体系框架，但是这套体系与周边地区以及常州中心区基本上处于分离状态。虽然城市总体规划中指出武进城区污水经过处理后接入常州市中心区污水干管，最终排入长江，然而由于受到行政区划的限制，武进城区的污水经过处理后只能排入本区内的河道，最终出路问题至今没有能得到解决，成为将来威胁水体环境的隐患。
　　处于新京杭运河北侧的中凉新村一带在行政区划上属于武进城区范围，虽然其面积不大，但集中了大量的居住人口，各项市政设施必须配套到位。从城市规划的合理性来说，这一片区的基础设施理所当然应该与天宁区相接，但实际操作中由于缺乏可行性，不得不跨越新运河与新312国道，纳入武进城区的基础设施体系中，无疑增加了大量的基础设施投入，造成了重复建设。

　　三、发展思路及对策
　　针对武进城区建设的现状，结合常武地区一体化发展的要求，势必在城市规划理念上要彻底打破封闭的各自为政的局面，加强全局意识。
　　1、加强规划研究，提高城市规划的可操作性。
　　在编制各类城市规划的过程中，凡跨越不同行政区域的规划，在规划审批前就必须征求各地政府部门及各有关单位的意见。另外，在规划编制时，要深层次的研究规划方案实施的可能性，特别是涉及两地区相衔接的部分，规划应提出有利于双方共同利益的方案，并提出相应的实施措施，在征求意见时就解决好这一问题，这样可大大提高将来规划的可操作性。
　　2、建立可操作性强的协调管理机制。
　　要求淡化行政区划关系，强化经济联系和空间关系，强化区域发展协调与管治的概念、内容、目标、措施等。本着"互惠互利、利益均沾、优势互补、共同发展"的原则，常武地区在解决生态环境保护与建设、基础设施建设、旅游和水资源开发利用以及各镇、开发区之间等区域性共同问题上建立政府协调机制。各区之间的重大项目建设、基础设施建设、城镇建设、环境保护工作的协调，由市政府统一协调管治，武进城区范围内各镇、开发区之间的开发建设由区政府统一协调管治。强调通过行政手段、经济手段、市场手段建立合理的投资管理机制和共同发展基金制度，为城市化创造公平的环境。
　　3、完善决策机制，维护城市规划的严肃性。
　　目前武进区政府已聘任专家组对城区重点建设项目规划进行集体评议，但专家组仅对规划方案进行评议，而未对项目立项进行评议。专家决策机制可包含项目的全过程，避免行政领导个人意志，专家组可对重点建设项目的立项与选址阶段就进行决策干预，若项目违反城市总体规划或对城市规划有不利影响的，政府决策时应充分考虑专家组的建议。
　　4、进行考核体系的改革，综合考核因素。
　　当今中国各地以经济建设为中心，武进城区各镇、开发区也以招商引资为工作重点，但对各镇、开发区全年工作的考核指标体系中，不应只强调GDP与吸引外资的水平，而应将环境保护、城市建设及城市规划的实施情况都纳入这一体系，且提高这部分的分值，从而强调考核经济、社会、环境三效益的综合指标。对违反城市总体规划进行建设的，也应制定强有力的惩罚措施。

　　四、结束语
　　武进城区的建设步伐正在不断加快，规划所面临的问题必然会逐渐解决，然而这只是一个具体案例，只有进一步整合常州市区以及常州市域，乃至整个长江三角洲各城市之间的资源，打破行政区划的限制，加强各地之间的分工协作，这样才能充分发挥城市规划作为政府进行宏观调控手段而起的作用，才能更好地体现和贯彻城市规划的全局意识。